研究 ｜ 重大政策措施落实情况跟踪审计路径与方法

（来源：无锡市审计局）

原标题：研究 | 重大政策措施落实情况跟踪审计路径与方法

引言

当前，对国家出台的相关政策的实施情况持续开展监督已成为各级审计机关的重要工作。

重大政策措施落实情况跟踪审计，可以简称为政策落实跟踪审计。

政策落实跟踪审计最早始于2014年8月国务院决定对落实中央稳增长等政策措施进行跟踪审计。

2018年习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出， 要加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度。

2021年6月，中央审计委员会办公室、审计署关于印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》的 “ 第二部分 依法全面履行审计监督职责 ” 第一项职责就是 “ 政策落实跟踪审计 ”。

定义

韩雪琳, 李雪（2016）认为 公共政策审计（ 从内涵看类似于政策落实跟踪审计）是指：

“

国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策、公共政策系统、公共政策过程和公共政策的结果及影响进行监督、评价、建议咨询等审计活动。

”

《“十四五”国家审计工作发展规划》中对“ 政策落实跟踪审计”的描述是：

“

以贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，促进政令畅通为目标，明确政策落实跟踪审计定位，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，及时发出预警；加大对重点民生资金和项目审计力度，维护人民利益。

”

王帆,谢志华（2019）认为政策落实跟踪审计在形式上表现为过程监督 ， 但实质上是一种结果监督。任何一个政策执行行为都会形成相应的结果 ，政策落实跟踪审计会在事中、事后的每一个阶段进行结果监督。 审计机关进行政策跟踪审计，作为审计的主体不参与政策的制定、执行、管理和控制，是一种独立于这些职责之外的监督行为。

王帆,谢志华（2019）强调 各部门作为监督主体要制定相关的政策并对政策执行过程实施经常性的、全过程的监督，它们既是政策的制定者，也是政策执行的监管者，对政策执行的效果负有决策是否正确以及监管是否到位的责任，审计部门开展的政策落实跟踪审计是对各部门监管政策落实的履职情况进行再监督。

目的和作用

程光, 陈超等（2018）认为开展政策落实跟踪审计是党中央、国务院赋予审计机关的一项重要任务，对于提高经济发展质量和效益，促进供给侧结构性改革、打赢“三大攻坚战”具有积极意义，在改善宏观调控和调整产业结构，落实“三去一降一补”任务，推动政府深化“放管服”改革，促进重大项目开工建设，保障民生政策落地生根等方面都发挥了积极的作用。

居江宁等（2020）认为，政策落实跟踪审计的目的不仅仅是要通过揭露问题、督促整改，促进国家政策措施的有效落实，更重要的是通过信息的采集、分析，问题的剖析，为政策的制定提供可靠的信息，促进政策的修订完善。

陈英姿, 王祥等（2017）提出要突出有限目标和重点，将审计目标锁定在两个方面，一是各地各部门贯彻落实政策措施的进度，揭示政策措施执行过程中存在的突出问题；二是了解信息经济相关实体发展中的困难和瓶颈，推动完善体制机制。

王帆,谢志华（2019）认为 政策跟踪审计是推动审计“治已病、防未病”的创新途径。政策跟踪审计涉及资金、项目、政策、责任、体制、机制等政策执行的各方面，既要审查政策的落实情况，也要审查政策的效果；既要审查政策的执行结果，也要审查执行偏差及其形成原因。一言以蔽之，就是要查明政策制定、执行及其执行效果中存在的问题和原因，并进行卓有成效的整改。

审计路径与方法1.“三位一体”统筹推进

陈英姿, 王祥等（2017）总结了浙江省审计厅“三位一体”统筹推进政策落实跟踪审计的做法：

• 审计规划 ：注重计划管理顶层设计，编制了政策跟踪审计五年规划；

• 政策清单：编制政策措施清单。集中力量对党委、政府出台的重大政策措施进行系统全面地梳理，包括出台的政策、做出的决议、制定的措施等，在此基础上列出政策措施清单。

• 项目计划：以政策落实跟踪审计统揽项目计划编制和安排。一方面将政策跟踪审计与专项审计及领导干部经济责任审计等重大审计项目相结合，另一方面统筹好项目实施，避免重复审计，节约审计资源。

2.三维视角：形式、事实与价值

韩雪琳, 李雪（2016）以民生资金跟踪审计为例，提出 “ 形式、事实与价值 ” 的三维审计模式：

• “形式”维度：重点审计项目的部署情况，重点关注相关政策文件、会议部署、组织领导、制度规划、执行程序、配套政策等情况。“形式”上的落实必将促进“事实”和“价值”的实现。

• “事实”维度：重点审计项目的落实情况，可以按照项目进度、资金使用情况以及项目管理的线索进行重点审计。通过“事实”维度的审计，发现“形式”维度的漏洞或者政策的不足，实现“边审计、边整改、边规范、边提高”的功效。

• “价值”维度：重点审计项目的效益情况，包括经济价值和社会价值，检查项目是否达到预期目标，是否让群众满意。“形式”和“事实”无论多么完美，如果没有“价值”实现，一切都是徒劳无功的。

3.三个核心：及时、透彻、时效

程光, 陈超等（2018）提出政策落实跟踪审计要结合地区特点和国家区域性重大战略部署开展专题审计，要体现“及时、透彻、时效”的特点。

• 及时：就是要有宏观意识，紧跟党中央国务院的最新改革政策和措施，找准审计重点；

• 透彻：就是审计部门要扎实掌握政策，知其然且知其所以然，从总体上把握审计主线，准确把握好揭示问题、提出建议的出发点和落脚点；

• 时效：就是工作不能一哄而上或者浅尝辄止，而要结合政策落实的周期性，考虑在最能反映政策落实全貌的时间介入。如果审计项目实施时不考虑政策落实还存在过渡期和执行期，就难以充分反映政策执行的效果。

4.大数据技术应用

• NLP和特征工程。居江宁等（2020）提出，国家重大政策措施的贯彻落实往往会涉及多个部门、众多环节，传统审计方法已经无法满足大数据环境下政策落实跟踪审计的需要，并对大数据技术在政策落实跟踪审计中的应用进行了探索。主要是基于 Python 的文本关键字提取 、文本相似度计算和企业依存度计算，企业名称模糊匹配技术（注：都属于自然语言处理技术，NLP），特征工程技术方法及应用等，找到大数据技术在政策落实跟踪审计中的着力点，取得了较好的效果。

• 非结构化数据。程光, 陈超等（2018）基于政策落实跟踪审计的特点，提出在审计过程中，要对承载了很多信息的大量非结构化数据进行挖掘。比如要对某项政策效果进行评价，可以通过搜集互联网上公开的网友对该政策效果的讨论、评论等非结构化数据，进行关键词挖掘分析，从公众舆论方面为政策绩效评价提供一个维度。

• 机器学习。杨柔坚, 李洋等（2020）运用 Python 构建机器学习模型开展就业政策跟踪审计的实际应用探索，根据既定的政策措施目标与量化模型结果的对比，分析比较政策措施执行前后各项评价指标和结果是否向有利于政策引导的方向转化，研判政策的有效期和预测在政策措施的作用下结果的变化趋势，据此提出政策本身或者执行过程中存在的问题和疑点，开展精准延伸并提出政策改进建议。

5.构建绩效评估指标体系

王帆,谢志华（2019）提出政策落实跟踪审计不同于传统的专项审计、项目审计，需要构建适当的审计绩效评估指标体系来倒逼提高审计项目效率和效果。其认为实施政策审计绩效评估的关键是将政策跟踪审计项目评价指标与审计机关绩效评估指标有效地连接起来，形成一个彼此相互补充、相互促进的审计绩效评估指标体系。并从政策、资金、项目、体制机制、履责等五个方面出发设计绩效评估指标。

对内审的启示

对内部审计部门，尤其是国有企业的内部审计部门，需要充分领会内外部生态发生的深刻变化，明确定位、提高站位，认真学习借鉴国家审计开展政策落实跟踪审计的经验，充分发挥审计监督作用，完善有关工作机制，着力加强国家重大政策措施在本公司落实情况的监督。

在对国家重大政策措施在本公司落实情况进行跟踪审计的同时，还要聚焦主责主业，聚集本公司重大战略部署的执行情况，探索战略执行审计监督。

内部审计不仅仅要重点关注战略执行的过程，还要适当聚力战略目标和结果，在三道防线各司其职的过程中，应用第二曲线思维，在确认各自边界的前提下，思路适当前瞻、行动适当前置、监督适当前移，不仅仅关心“有没有落实好”，还要关心“如何落实好”。

参考文献

[1] 王帆, 谢志华. 政策跟踪审计理论框架研究[J]. 审计研究, 2019, 000(003):3-10.

[2] 韩雪琳, 李雪. "三维"视角的民生资金跟踪审计重点探析[J]. 现代商贸工业, 2016, 37(24):114-115.

[3] 审计署武汉特派办课题组, 程光, 陈超等. 国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计创新与发展研究[J]. 审计研究, 2018, 000(004):18-23.

[4] 审计署上海特派办理论研究会课题组, 居江宁, 高杰,等. 大数据技术在国家重大政策措施落实情况跟踪审计中的应用研究[J]. 审计研究, 2020, No.214(02):16-23+58.

[5] 浙江省审计学会课题组,陈英姿, 王祥等 . 国家重大政策措施落实情况跟踪审计管理创新研究[J]. 审计研究, 2017(3).

[6] 杨柔坚, 李洋, 苏艳阳. 基于大数据的政策跟踪审计方法研究——以就业政策跟踪审计为例[J]. 审计研究, 2020(4):28-34.

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来 源｜数据化审计

审 核｜ 唐盈洁

编 辑｜庄 严

发 布｜吴 昊

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